- La tragédie du tsunami présente de nombreuses
caractéristiques uniques et sans précédent
– le nombre des pays affectés et l’étendue
géographique de la catastrophe, son caractère
particulièrement spectaculaire en termes d’images,
le niveau de mobilisation du public et le volume des fonds
disponibles pour l’assistance, et le fait que la plus
grande partie de ces fonds provient de citoyens ordinaires
d’une multitude de pays. Cela dit, la formidable solidarité
internationale ne présente pas que des avantages,
mais également des défis. Je souhaite évoquer
brièvement certains aspects de l’intervention
des organisations humanitaires engagées, y compris
des phases de relèvement et de reconstruction. Je
présenterai ensuite la position et l’action
de la Fédération internationale dans l’optique
d’une meilleure organisation de l’aide d’urgence
internationale, à travers l’établissement
d’un droit international des interventions en cas
de catastrophe.
- “Nous avons vu le pire visage de la nature et l’humanité
sous son meilleur jour”, a déclaré Jan
Egeland pour décrire la catastrophe et la réponse
qu’elle a suscitée. Pour une fois, nous disposons
de suffisamment de fonds pour couvrir non seulement les
besoins d’urgence, mais aussi pour financer le relèvement
et la reconstruction ainsi que pour mettre en oeuvre des
mesures de réduction des risques à long terme.
Comme nous le savons tous, le problème ne réside
pas dans la surabondance des moyens alloués à
cette opération particulière, mais dans le
fait que nous manquons chroniquement d’argent pour
faire face à de nombreuses autres crises qui placent
des populations entières dans une situation désespérée.
Pour ceux d’entre nous qui représentent ici
des organisations humanitaires et qui, à ce titre,
fondent leur action sur les principes de l’impartialité
et de la neutralité, le problème est particulièrement
douloureux. Nous ne pourrons pas travailler sans discrimination,
“sur la base des seuls besoins”, si nos donateurs
tant privés qu’étatiques, aussi généreux
soient-ils, limitent notre intervention à certaines
catastrophes ou urgences particulières. Dans le cadre
de notre action en faveur des victimes du tsunami, nous
sommes confrontés sous cet angle à un dilemme
que nous essayons de résoudre en diffusant un message
d’appel à la solidarité avec toutes
les communautés dans le besoin.
- De récentes études sur le relèvement
menées par le consortium ProVention et par la Banque
mondiale indiquent que, dans ce domaine, les programmes
sont plus souvent dictés par l’offre que par
la demande. Il en résulte une forte pression en faveur
de résultats rapides et spectaculaires, au détriment
parfois d’une planification adéquate et d’une
conception appropriée des activités en étroite
consultation avec les populations affectées. Dans
de telles conditions, au lieu de réduire la vulnérabilité,
on s’expose à perpétuer les risques.
A l’évidence, l’attention et les ressources
financières étant focalisées sur la
réponse au tsunami, c’est un danger auquel
tous les acteurs de cette opération sont sérieusement
confrontés. Tout en étant pleinement redevables
vis-à-vis de nos donateurs des ressources qui nous
sont confiées, nous avons pour responsabilité
première de servir les intérêts des
rescapés du tsunami et de leurs communautés.
S’il ne peut y avoir d’excuse à tarder
à s’acquitter de cette responsabilité,
on ne saurait justifier davantage la moindre compromission
quant à l’impératif fondamental de garantir
le relèvement durable des populations sinistrées.
- De nombreux acteurs engagés dans l’effort
de relèvement consécutif au tsunami sont des
organisations humanitaires. Dans un environnement fortement
politisé, elles sont confrontées à
des problèmes très délicats touchant
au sort futur des personnes déplacées, à
la répartition des ressources ou à l’utilisation
et à la distribution des terrains pour la construction
de logements et d’éléments d’infrastructure.
De plus, comme on l’a maintes fois observé,
une catastrophe naturelle met en évidence les lignes
de partage politiques, sociales et économiques de
la société. Est-il convenable pour les organisations
humanitaires de jouer un rôle dans de tels contextes?
Cela ne risque-t-il pas de miner leur crédit en tant
qu’acteurs neutres et impartiaux? Si nous examinons
l’expérience de la Fédération
internationale et de ses Sociétés membres,
nous constatons qu’elles ont pris part aux efforts
de relèvement et de reconstruction consécutifs
à la quasi totalité des grandes catastrophes
naturelles des dernières décennies. Nous en
concluons que tel est et continuera d’être notre
rôle, et que nous devons le considérer comme
faisant partie intégrante du cycle de la gestion
des catastrophes et comme étant parfaitement cohérent
avec notre implantation au sein des communautés affectées.
Nous pouvons par ailleurs tenir pour acquit que notre approche
consistant à associer étroitement les populations
locales aux opérations d’assistance dès
le stade initial est déterminante pour leur capacité
à se relever des crises. Ce que nous devons faire,
en tant qu’organisation humanitaire, c’est accepter
notre statut tout en définissant clairement notre
rôle et notre mandat vis-à-vis des gouvernements
nationaux, des banques de développement, des organisations
internationales et des ONG, en veillant à agir dans
le meilleur intérêt des plus vulnérables
et en mettant à profit la phase de relèvement
des interventions pour renforcer les capacités de
résistance communautaires et pour réduire
les risques futurs.
- Mais revenons un instant à la phase d’urgence
des interventions et replaçons-la dans le contexte
des efforts internationaux visant à faciliter, à
coordonner et à harmoniser l’aide humanitaire.
En tant que fédération de Sociétés
nationales, nous croyons profondément dans la primauté
des acteurs locaux. Le principe de la subsidiarité
est à la base de notre perception des rôles
et responsabilités dans le contexte des interventions
en cas de catastrophe. Cela englobe non seulement les gouvernements
nationaux, qui sont investis de la responsabilité
première au regard du droit international, et les
Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du
Croissant-Rouge, qui opèrent en qualité d’auxiliaires
de leurs gouvernements respectifs, mais aussi les communautés
locales – y compris les volontaires du Mouvement –
dont l’aptitude à réagir aux situations
d’urgence est en toutes circonstances déterminante
pour sauver un maximum de vies humaines. La solidarité
internationale, en particulier sous la forme de l’aide
humanitaire extérieure, n’en reste pas moins
nécessaire dans de nombreuses situations de catastrophe
qui excèdent les capacités des acteurs locaux,
comme ce fut le cas du terrible tsunami de 2004.
- Dans son discours d’ouverture, notre président
Juan Manuel Suarez del Toro Rivera a souligné que,
au sein du Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge,
les questions essentielles touchant aux principes, aux droits
et aux devoirs dans les situations de catastrophes naturelles
ou technologiques ont été réglées
de longue date. Comme l’a réaffirmé
la Conférence internationale de la Croix-Rouge et
du Croissant-Rouge (Principes et règles régissant
les actions de secours de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge
lors de catastrophes révisés dans le cadre
de la XXIe Conférence internationale), nous pensons
que tout être humain a droit à une aide humanitaire
basée exclusivement sur ses besoins et que nous,
en tant que Sociétés nationales individuelles
et en tant que Mouvement, avons le devoir de nous efforcer
de fournir cette assistance d’une manière impartiale,
neutre et efficace. Tel est l’impératif humanitaire.
La question qui se pose, en revanche, est de savoir de quelle
manière l’aide humanitaire internationale,
lorsqu’elle est nécessaire, devrait être
facilitée, coordonnée et réglementée.
- Par exemple, les acteurs humanitaires devraient-ils bénéficier
de facilités en termes de visas, de survol et d’atterrissage,
d’amarrage et de transit afin de garantir le déploiement
des secours dans les heures et les jours critiques qui suivent
immédiatement une catastrophe? L’aide humanitaire
devrait-elle être exemptée de droits de douane
et autres taxes de manière à ce qu’elle
profite en totalité à ses destinataires? Comment
garantir la qualité, l’adéquation aux
besoins et la transparence de l’aide internationale?
Comment faire en sorte que l’aide internationale vienne
compléter plutôt que miner ou remplacer les
capacités des communautés locales, des acteurs
humanitaires et des gouvernements nationaux? D’un
point de vue purement pratique, ces questions ne sont pas
simples. S’il apparaît indispensable de garantir
l’accès rapide de l’aide internationale
afin qu’elle soit efficace, le fait est que les facilités
accordées dans ce domaine peuvent entraîner
des abus – on en a déjà vu des exemples.
Si l’on se réfère à l’expérience
du tsunami, on peut citer aussi bien des exemples d’inutiles
entraves légales que de pratiques critiquables de
la part de certains acteurs.
- On peut trouver des éléments de réponse
à ces questions dans le droit existant, mais ils
sont fragmentés parmi un large éventail de
secteurs et d’instruments au nombre desquels:
• Le droit international douanier, de l’aviation,
de la santé, de l’énergie atomique,
des communications, de l’environnement et de la mer.
• Des organes intergouvernementaux comme la Conférence
internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ou
l’Assemblé générale et le Conseil
économique et social des Nations unies ont adopté
de nombreuses résolutions, décisions et recommandations
touchant de près aux questions englobées dans
le projet d’un droit international des interventions
en cas de catastrophe.
• Le principe de la redevabilité jouit d’une
faveur croissante parmi les acteurs humanitaires internationaux,
comme en témoignent des documents tels que le Code
de conduite pour le Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge
et les ONG ou les normes Sphere.
• Au cours du siècle passé, on a enregistré
le développement d’un ensemble important de
traités d’assistance mutuelle bilatérale
entre les Etats et de quelques exemples de traités
multilatéraux spécialement axés sur
ces questions, le plus récent étant l’Accord
sur la gestion des catastrophes et les interventions d’urgence
adopté en juillet de cette année par l’ANASE.
Toutefois, jusqu’à une époque récente,
le cadre normatif international existant est demeuré
méconnu et dépourvu d’identité
propre, aussi n’est-il pas surprenant que de nombreux
acteurs parmi les plus directement concernés n’aient
encore qu’une conscience très vague de sa portée.
Par ailleurs, le cadre existant continue de pâtir
de failles substantielles, pour ce qui concerne tant le
degré de ratification des instruments clés
que leur champ d’application.
- Depuis 2001, la Fédération internationale
s’efforce de résoudre ce problème à
travers son projet de “Droit international des interventions
en cas de catastrophe”, ou “DIIC”. Dans
le cadre de ce travail, on a recensé plus de 400
instruments internationaux pertinents, réalisé
des études de cas dans une bonne douzaine de pays,
organisé des consultations de spécialistes,
de praticiens et de responsables gouvernementaux, et tenté
de promouvoir la sensibilisation aux outils du “DIIC”
existants et aux lacunes à combler. Néanmoins,
il reste encore beaucoup à faire et la Fédération
internationale espère que des conférences
comme celle qui nous rassemble aujourd’hui contribueront
à stimuler la réflexion sur ce sujet nouveau,
mais d’une importance cruciale. Actuellement, la Fédération
internationale s’emploie à mettre en place
un réseau d’individus, d’agences et de
gouvernements intéressés à débattre
de solutions aux problèmes qui subsistent dans ce
domaine. Nous espérons que vous serez nombreux à
vous associer à cet effort.
- Pour conclure, notons que la solidarité internationale
exprimée aux rescapés du tsunami s’est
traduite par une formidable confiance dans notre capacité
à aider les sinistrés à reconstruire
leurs existences. Il est toutefois essentiel que cette entreprise
soit poursuivie dans le cadre d’une étroite
collaboration de tous les acteurs et dans la perspective
ultime de garantir que les intéressés seront
au coeur même de nos efforts, de manière à
ce qu’ils puissent non seulement prendre en main leur
propre relèvement, mais aussi être mieux préparés
à toute crise future.
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