Par renforcement des capacités, on entend aussi bien « aider les populations à s’aider elles-mêmes » que favoriser la démocratisation et la responsabilisation des gouvernements. Pour ce faire, il est possible de recourir à différentes méthodes comme, la formation technique, les ateliers à l’intention des cadres, les campagnes d’alphabétisation et l’octroi de prêts renouvelables. Il est facile de savoir si le renforcement des capacités a été approprié. Après un tremblement de terre survenu au Pérou en 1990, par exemple, l’organisation non gouvernementale internationale (ONG) « Intermediate Technology Development Group » a conçu, en concertation avec la population locale, des bâtiments d’habitation antisismiques qui n’ont quasiment pas été endommagés lorsque la région a été frappée par un second séisme l’année suivante.

Le renforcement des capacités va toutefois bien au-delà du simple transfert de connaissances. Il ne reste souvent rien des ressources déployées par les organisations étrangères une fois le programme achevé. La formation à la préparation aux catastrophes n’a pas atteint son objectif tant que la population locale ne peut se procurer des sacs de sable, des bidons, des comprimés pour purifier l’eau ou des bâches en plastique. Il est inutile d’apprendre aux maçons des techniques d’étanchéité des ouvrages si les habitants des bidonvilles ne sont pas protégés par un régime foncier approprié qui les incite à investir dans l’amélioration de leurs logements. Il n’en demeure pas moins que les organisations améliorent souvent les aptitudes des populations locales sans renforcer les moyens à leur disposition pour mettre en pratique ces nouvelles compétences. Il est nécessaire, pour développer de réelles capacités, d’instaurer un environnement favorable à l’éclosion des compétences acquises par le biais de la formation.

Le renforcement des capacités ne consiste pas seulement à entreprendre des activités spécifiques, mais exige aussi d’examiner les répercussions des programmes d’aide dans d’autres domaines. L’irruption de centaines d’agences internationales sur les lieux d’une crise entraîne une envolée des loyers et des salaires qui porte gravement atteinte aux capacités des organisations locales. En Afghanistan, un organisme de bienfaisance local s’occupant d’enfants, a été contraint de quitter ses locaux à Kaboul en raison de la hausse des loyers, multipliés par 40 après la chute des Taliban. La présence d’agences internationales peut dissuader les populations locales d’investir leurs ressources personnelles dans la reconstruction. Deux ans après le tremblement de terre qui a frappé en 1991 le village d’Uttarkashi, au pied de l’Himalaya, les villageois se refusaient toujours à rebâtir leurs propres habitations, sachant que des agences extérieures s’en chargeraient à leur place.

Les agences internationales déterminent souvent leurs interventions davantage en fonction de leur capacité d’approvisionnement que de la demande locale de secours. Même dans les situations d’urgence, la plupart des victimes gèrent les approvisionnements de secours selon un système qui leur est propre et qu’il faut respecter. Cela n’empêche pas les agences de se précipiter dans une région en ayant déjà souvent arrêté un dispositif de distribution, qui peut aller à l’encontre des traditions locales. De l’Orissa à Kobe, les expériences montrent que la population et les organisations locales constituent les intervenants de première ligne en cas de catastrophe.

Les partenariats inégaux avec les agences locales sont malheureusement monnaie courante. Il ressort des évaluations réalisées dernièrement sur les interventions lors de catastrophes en Inde, que les agences les plus performantes avaient déployé au préalable du personnel local et des infrastructures sur place, ou bien avaient établi de solides et ambitieux partenariats avec des ONG locales. Les agences étrangères ne manquent pourtant pas d’accourir sur les lieux d’une catastrophes sans avoir noué de telles relations, en faisant souvent appel à du personnel expatrié et suscitant, de ce fait, une méfiance croissante des agences locales. Le renforcement des capacités sert le plus souvent de cadre pour faciliter simplement la mise en œuvre des programmes d’aide conçus à l’étranger.

Les agences internationales peuvent affaiblir les capacités nationales et locales. S’il est parfois plus économique de court-circuiter les institutions gouvernementales, et justifié d’un point de vue moral lorsque celles-ci détournent l’aide à d’autres fins, contourner les autorités légitimes peut aussi passer pour une forme d’interférence politique.

De nombreuses organisations d’aide humanitaire interviennent dans le cadre d’un programme de travail prédéterminé. Elles n’obéissent pas en cela à un intérêt propre mais à un énoncé de mission précis comme, par exemple, la défense des droits des femmes ou des enfants. Or ces programmes de travail ne répondent peut-être pas toujours aux besoins les plus urgents des communautés victimes d’une catastrophe. En Afghanistan, on a reproché à l’Oxfam d’avoir interrompu en 1996-1997 des travaux indispensables pour l’approvisionnement en eau de Kaboul, au prétexte que les femmes se voyaient refuser la possibilité d’y prendre part. Et ce, malgré une déclaration conjointe préalable avec les femmes afghanes qui stipulait que « le refus de reconnaître aux femmes l’égalité des chances ne devrait pas être utilisé pour justifier l’arrêt de l’aide ».

Nombreux sont ceux qui font valoir que les agences étrangères ont l’obligation morale de profiter des catastrophes pour s’attaquer aux causes profondes de la vulnérabilité. Or, lutter contre la pauvreté, la marginalisation, le développement inapproprié, la mauvaise gestion des affaires publiques ou la dégradation de l’environnement suppose de remettre en question les structures du pouvoir autochtone. Où se situent les obligations morales des agences humanitaires ? Les interventions consécutives aux catastrophes peuvent avoir des retombées très positives. À la suite du tremblement de terre qui a frappé Latur (Inde) en 1993, les associations locales de femmes de 300 villages ont reçu une formation qui leur a appris à construire des logements plus sûrs et à dispenser des conseils techniques à leurs occupants ainsi qu’aux représentants des pouvoirs publics. Elles ont pris de ce fait une part plus active à d’autres initiatives de développement. Cela étant, il faut de longues années pour réformer durablement une société. Les agences ne devraient ne pas surestimer la marge de manœuvre réelle que leur laissent le contexte et les ressources disponibles. Dans de nombreux cas, les programmes leur permettront seulement de s’attaquer aux causes immédiates de la vulnérabilité. Si les programmes de responsabilisation communautaire ne parviennent pas à mobiliser sur le long terme les ressources qu’il faut pour que les populations mettent en pratique les connaissances qu’elles ont acquises, les élites traditionnelles tenteront alors à nouveau d’imposer leur autorité. L’enseignement qu’il faut en tirer est qu’il n’y a rien d’éthique à entreprendre une tâche qu’on ne peut mener à bien.

Il est souvent difficile d’évaluer les programmes de renforcement des capacités au moyen des indicateurs de mesure habituels. Lors des opérations de secours en cas de catastrophes, on est amené, sous l’implacable pression des faits, à distribuer des marchandises plutôt qu’à développer des capacités de résistance à long terme. Quelle est donc la méthode appropriée pour apprécier les bénéfices à court et à long terme ? Les agences doivent faire appel à des outils d’évaluation d’impact plus élaborés que les mesures simplistes de la production matérielle utilisées actuellement.

Le renforcement des capacités ne se traduit pas toujours par des résultats positifs. Lorsque les agences étrangères préconisent des réformes structurelles, les communautés qui se trouvent en première ligne risquent de pâtir d’un éventuel mécontentement des autorités. Les organisations doivent analyser les retombées négatives et positives que peuvent avoir leurs actions en matière de renforcement des capacités, et déterminer quelles sont les autres conditions à réunir pour mener à bien un véritable changement.

Le renforcement des capacités soulève des problèmes complexes difficiles à résoudre. Il est capital de se poser deux questions simples : premièrement, que désirent réellement les victimes des catastrophes et les populations vulnérables et quels sont leurs besoins ? Deuxièmement, nos actions contribuent-elles à satisfaire ces besoins de quelque façon que ce soit ?

Ces questions à leur tour en suscitent d’autres plus spécifiques. Renforçons-nous réellement les capacités ou nous bornons-nous à transférer des connaissances ? Comment peut-on faire en sorte que chaque mesure prise, chaque décision arrêtée se traduise par des retombées aussi positives que possible sur les capacités locales ? Plus que tout, on a parfois besoin de se poser des questions simples.

Ce chapitre a été rédigé en grande partie par Jennifer Rowell, Care International (GB) et John Twigg, Collegewere University. Mercedes Sayagues, rédactrice indépendante, est l’auteur de l’encadré.