Croix-Rouge Croissant-Rouge - Rapport sur les catastrophes dans le monde 2003

Une organisation responsable est une organisation qui connaît et fait connaître les résultats de ses interventions. Mais les méthodes utilisées pour en mesurer l’impact sont trop souvent centrées sur « le rendement » - combien de tonnes d'aide alimentaire ou de couvertures ont été distribuées, combien de mètres cubes d'eau ont été fournis, et combien a-t-on dépensé pour chaque individu secouru. Ce sont de simples chiffres qui ne rendent pas compte concrètement des effets de l'aide apportée ; ils ne permettent pas de savoir si des vies ont pu être sauvées, si la santé et la nutrition se sont améliorées, si l'argent a été bien utilisé; ils ne nous disent pas non plus si les résultats sont directement liés à l'assistance ou si d’autres facteurs ont également joué un rôle. Pour bien évaluer les résultats de l'aide humanitaire, de nombreux écueils - techniques et éthiques - doivent être surmontés.

Le terme « impact » renvoie à l’apparition d'un changement significatif ou durable dans l'existence des personnes, déclenché, du moins en partie, par une intervention donnée. Ces changements peuvent être positifs ou négatifs, prévus ou inattendus. Le changement peut résulter soit directement d'une intervention, par exemple, le fait de sauver des vies en distribuant des vivres, soit indirectement, par l'exercice de pressions pour protéger un groupe de population, par exemple. Dès lors, les questions fondamentales à se poser sont les suivantes : qu'est-ce qui a changé ? Ce changement est-il important, est-il durable ? Dans quelle mesure peut-il être attribué à un ensemble d'actions donné ? Et qui prend les décisions? À cet égard, trois approches peuvent être envisagées :

L'approche « post projet » : les résultats sont définis à l'avance et font ensuite l'objet d'une évaluation. Cette méthode peut conduire à des résultats « égocentriques », qui surestiment l'importance des interventions et minimisent le rôle des survivants.
L'évaluation des effets généraux : elle commence dès le début de l’intervention, mais se borne à évaluer les changements inattendus et de grande ampleur, et analyse les avis des différentes parties prenantes.
« L'approche fondée sur le contexte » : elle consiste à évaluer les changements significatifs dans l'existence des personnes, puis à explorer les causes premières de ces changements. Elle compare les changements induits par les différents acteurs et évalue les effets conjugués des différentes actions destinées à favoriser le changement.

En raison du caractère imprévisible des situations d'urgence, il importe de noter systématiquement tous les effets des interventions et d'adapter celles-ci en fonction des principaux indicateurs suivants :

Les taux de mortalité et de morbidité - tous deux sont importants pour concevoir et adapter les interventions requises.
Le champ d'application et les variations d'impact - la proportion d'hommes, de femmes et d'enfants ayant bénéficié d'une intervention donnée.
La protection et la sécurité - le niveau de protection des droits de l'homme, une fois satisfaits les besoins matériels.
Le potentiel de relèvement - dans quelle mesure les interventions d'urgence favorisent-elles le relèvement durable des populations visées ?
La cohérence et la coordination - le degré de cohérence des programmes des différents organismes, et le degré de coordination des actions menées dans ce cadre.

Par ailleurs, il existe quelques cadres de référence plus vastes qui font ressortir certains traits caractéristiques des prestations, notamment les normes minimales énoncées dans le Projet Sphère et le Code de conduite de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (227 signataires en mars 2003). Par exemple, les dix principes du Code ont servi de référence pour évaluer les interventions lors du séisme du Gujarat, et ont permis de procéder à des évaluations comparatives des prestations entre les différentes organisations humanitaires.

Toutefois, cette approche prête le flanc à la critique car selon certains, les normes universelles minimisent l'importance de la diversité, de la participation et de la connaissance du contexte dans le travail humanitaire. Une autre approche est celle du Groupe URD, une ONG française, qui mesure l'impact par une méthode de recherche qualitative en s'appuyant sur des enquêtes, des entretiens et des recherches.

L'association des intervenants locaux au processus d'évaluation présente également des difficultés spécifiques. La recherche participative ignore souvent les inégalités de pouvoir et ne recueille pas les vues des personnes les plus marginalisées. Le temps et l'espace dont on dispose pour effectuer des recherches participatives varient suivant le contexte, de sorte que les méthodes doivent être adaptées aux situations spécifiques. On doit également porter attention à la confidentialité des entretiens, pour des raisons de sécurité.

L'enquête effectuée auprès de 2300 personnes afin d'évaluer les effets de l'intervention au Gujarat a permis une évaluation plus objective. La grande majorité des personnes interrogées s'est dite satisfaite de la qualité de l'alimentation et des services de nutrition. Mais beaucoup ont également dit que les organisations humanitaires étaient arrivées avec des projets prédéterminés, n'ont apporté à ceux-ci que des modifications mineures ou ont simplement recherché des personnes sur place prêtes à travailler gratuitement. Pour que les résultats d'une recherche participative se traduisent par un suivi constructif, les organisations doivent tenir compte des avis divergents et modifier leurs plans en conséquence.

Une autre exigence primordiale est de mesurer l'impact des interventions de personnes ou d’organisations individuelles. Soucieux de répondre aux demandes de responsabilisation financière, de nombreux donateurs n’évaluent que les résultats dont les organisations individuelles pourront être tenues responsables. Cette tendance conduit à un certain nombre d’initiatives qui ne vont pas sans effets pervers :

Les organisations prennent moins de risques et s'en tiennent aux interventions dont elles pourront rendre compte facilement - même si d'autres actions moins faciles à justifier pourraient être plus bénéfiques.
La liberté de jugement des professionnels s'en trouve affaiblie. Les indicateurs de performance sont sélectionnés de manière à faciliter les mesures et le contrôle, et non pour refléter avec précision la qualité de l'aide. Cette approche restreint les initiatives d'adaptation aux changements.
Le souci d'afficher des résultats qui pourront leur être attribués en propre incite les organisations à limiter la coopération avec leurs homologues, de façon à éviter les situations où leur contribution ne se distinguerait pas suffisamment des autres - même si la coopération pourrait produire de meilleurs résultats.

Il importe de donner plus de poids à l'évaluation de la manière dont les différents acteurs s’associent pour promouvoir le changement. Cela exige une révision fondamentale des relations entre les donateurs et les organisations humanitaires.

Certaines recommandations spécifiques ont été formulées au sujet de l'éthique des méthodes d'évaluation, notamment : éviter de susciter des espoirs qui ne pourront être concrétisés, promouvoir des évaluations qui seront utiles aux personnels locaux, au lieu de se borner à leur soutirer des informations ; respecter les personnes interrogées et leurs contraintes de temps ; garder à l’esprit que les évaluations peuvent accroître les tensions et mettre des personnes en danger ; veiller à prendre en compte l’avis des personnes les plus marginalisées ; s'efforcer de faire connaître les évaluations au public et de diffuser les leçons qu'il convient d'en tirer.

L'analyste Hugo Slim a proposé un cadre d'analyse éthique qui s'avère utile pour les évaluations d'impact, tant prospectives que rétrospectives. Ce cadre repose sur des paramètres d’analyse obtenus en posant notamment les questions suivantes :

L'organisation fonde-t-elle son action sur une éthique du devoir (sauver des vies) ou sur une éthique "des conséquences " (améliorer les conditions d'existence) ?
Est-elle animée par des motivations et des considérations judicieuses ?
Recueille-t-elle suffisamment de données pour bien informer ses organes décisionnels ?
Est-elle capable, en toutes circonstances, de changer ses modes d'opération ?
Est-elle prête à débattre des conséquences de décisions difficiles et à limiter le plus possible les risques potentiels ?
Encourage-t-elle le développement des connaissances et des compétences ayant trait à l'éthique chez son personnel ?

En 2003, des ONG internationales ont utilisé ce cadre d’analyse pour savoir s’il était opportun d'accepter des fonds de la part des belligérants pour la conduite des interventions de secours en Iraq. Oxfam, qui souscrit à une éthique « des conséquences », craignait qu’un tel financement n’ait des conséquences négatives à long terme pour le peuple iraquien.

Si l’on souhaite progresser dans les évaluations d'impact, il est important de tester différentes approches sur le terrain. Mais il faudrait que les organisations sachent ensuite en tirer les enseignements car, à défaut, elles ne peuvent s’attendre à de grands changements. Pour éviter l’échec, elles devront mettre au point des méthodes – par exemple les évaluations « en temps réel » ou les « analyses d'impact » - propres à fournir en temps utile les renseignements nécessaires à la prise de décision. Mais elles devront pour cela réformer profondément leur culture, de manière à mieux accepter les critiques. En conclusion, les organisations humanitaires doivent s’attacher à :

Considérer la question des conséquences comme un aspect primordial de la conception des programmes, de leur suivi, des comptes-rendus et de l'évaluation.
Veiller à associer les bonnes parties prenantes - y compris les victimes de la catastrophe, à l'évaluation de l'impact d'une intervention.
Étudier la culture de l'organisation, son comportement et ses motivations. L'apprentissage est-il récompensé ? Les erreurs sont-elles passées sous silence ? Quels sont les obstacles à l'amélioration des résultats ou à la capacité d'apprendre ?
Étudier les moyens de collaborer efficacement, de regrouper les informations et les savoirs. Analyser comment le changement devient l'œuvre de tous et non d'individus isolés.
Élaborer des cadres de référence en matière d'éthique afin d'aider les intervenants à résoudre les dilemmes, en ces temps où la géopolitique domine l'activité humanitaire.

Le présent chapitre et l'encadré ci-dessous ont été rédigés par Chris Roche, de Oxfam Community Aid.

Le Code de conduite pour une évaluation comparative des interventions au Gujarat

Les opérations d’assistance lors du séisme survenu en 2001 dans le Gujarat ont fait l’objet d’une évaluation par un organisme britannique, le Disasters Emergencies Committee. Celui-ci a évalué les effets des interventions à court terme ainsi que leurs retombées potentielles à plus long terme, en se référant aux principes énoncés dans le Code de conduite. Le travail d'enquête a consisté dans des entretiens avec les principales « parties prenantes » et avec le personnel, qui ont été complétés par un sondage auprès de 2 372 survivants des zones rurales et urbaines.

L’Association indienne des femmes indépendantes (SEWA) - un syndicat local comptant 300 000 adhérentes - a également effectué une analyse des interventions en se référant au Code de conduite, et un sondage plus limité auprès des survivants. Ces données ont permis de comparer les interventions des ONG internationales et de l’ONG locale. À l’issue de la notation des performances au regard de chacun des dix principes, l’intervention collective des organismes de coopération au développement totalisait 59 points sur une échelle de 100, tandis que la SEWA arrivait à 86 points.

L'étude de la SEWA parvient à la conclusion que ses interventions ont été plus rapides, mieux ciblées, plus efficaces et plus propices au développement à long terme. Selon l’Association, ces résultats s’expliquent par la structure de ses effectifs et par le fait que le travail a été effectué par des femmes. Si l’étude indique que la SEWA pourrait encore améliorer ses comptes rendus financiers aux donateurs, elle estime également que la responsabilité témoignée par la SEWA à l'égard de ses adhérentes fut aussi l'une des clés de la réussite. L'étude conclut que la SEWA « a joué un rôle moral éminent lors de ces événements ».

L’usage qui a été fait du Code de conduite montre à quel point il est avantageux d’utiliser des critères communs : cette approche définit des normes et des références pour l'ensemble du secteur, facilite l'interprétation locale de ces normes au regard du contexte, et permet une analyse comparative des interventions fournies par les différentes organisations humanitaires.

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