- En el desastre del tsunami hay mucho de peculiar y sin
precedente: la cantidad de países y regiones afectados,
su visibilidad cinematográfica, la atención
de la gente y el monto de fondos disponibles, la mayor parte
ofrecida por particulares de muchos países. Ahora
bien, esa enorme solidaridad internacional conlleva tanto
beneficios como desafíos. Quiero abordar sucintamente
algunos aspectos con que tropezaron las organizaciones humanitarias
que participaron en las fases de emergencia, recuperación
y reconstrucción de la intervención. Luego,
me referiré a la posición y las acciones de
la Federación respecto a la forma en que la asistencia
internacional de urgencia se podría organizar mejor
y prestar con mayor rapidez mediante el establecimiento
de leyes, normas, reglas y principios de intervención
internacional en casos de desastre.
- Refiriéndose al desastre del tsunami y la consiguiente
intervención, Jan Egeland dijo que había sido
lo peor de la naturaleza y lo mejor de la humanidad. Por
una vez, disponíamos de fondos suficientes para suplir
las necesidades de emergencia y recuperación después
de un desastre y, aún más, las actividades
necesarias de reducción del riesgo de desastres.
Como todo sabemos, el problema no radica en disponer de
demasiado dinero, sino en que habitualmente disponemos de
poquísimos fondos para muchas otras situaciones en
que las poblaciones tienen necesidades terribles y acuciantes.
Para aquellos de nosotros que representamos a organizaciones
humanitarias que fundan su labor en los principios de imparcialidad
y neutralidad, el problema es particularmente espinoso.
Trabajar en forma indiscriminada, basándose exclusivamente
en la necesidad, no será posible si nuestros donantes,
aunque generosos, los gobiernos o la gente en general, nos
orientan tan solo hacia determinados desastres o emergencias.
En la intervención tras el tsunami, se nos plantea
un dilema que tratamos de solventar incluyendo en nuestros
mensajes un llamado a la solidaridad con todos los necesitados.
- Los últimos estudios del Consorcio ProVention y
el Banco Mundial nos dicen que los programas de recuperación
suelen responder más bien a la oferta que a la demanda.
Esto último genera grandes presiones para que se
obtengan rápidamente resultados visibles; de ahí
que, a veces, se tomen atajos en detrimento de una planificación
y elaboración apropiadas y de la plena consulta con
los damnificados. En lugar de reducir la vulnerabilidad
y la exposición, el riesgo se puede volver a cimentar.
Obviamente, frente a toda la atención que captó
el tsunami y los fondos que se recaudaron, este es un peligro
que todos los participantes tenemos que encarar y manejar.
Si bien somos plenamente responsables ante nuestros donantes
por los recursos que nos confían, nuestro primer
deber es para con los damnificados por el tsunami y sus
comunidades. Del mismo modo que no hay excusa alguna para
ser lentos en esta tarea, tampoco hay justificación
alguna de hacer compromisos acerca de los principios básicos
de una recuperación sostenible.
- Muchos participantes en el esfuerzo de recuperación
tras el tsunami son organizaciones humanitarias, lo que
supone tener que maniobrar en un contexto sumamente politizado
y encarar una gama de cuestiones espinosas, tales como el
destino definitivo de los desplazados, la distribución
equitativa de los recursos y la utilización y asignación
de terrenos para viviendas e infraestructura. Además,
y como hemos visto en muchos casos, un desastre natural
revela las divisiones políticas, sociales y económicas
de una sociedad. ¿Es ese un rol que las organizaciones
humanitarias deberían aceptar? ¿No se corre
el riesgo de que se ponga en entredicho la confianza depositada
en nosotros en cuanto actores neutrales e imparciales? Si
pasamos revista a la experiencia de la Federación
Internacional y las Sociedades Nacionales que la integran,
constatamos que hemos participado en los esfuerzos de recuperación
y reconstrucción desplegados después de casi
todos los mayores desastres naturales de las dos últimas
décadas. Concluimos que ese es y debe seguir siendo
nuestro quehacer y que debemos considerarlo parte del ciclo
de la gestión de desastres que dimana de nuestra
presencia en medio de las comunidades afectadas. También
nos percatamos de que nuestra forma de hacer participar
y dotar de medios a la población local desde las
primeras etapas de la intervención de socorro tendrán
mayor repercusión en su capacidad de recuperación.
Lo que tenemos que hacer las organizaciones humanitarias
es aceptar nuestra situación y definir claramente
nuestra función y nuestro mandato en relación
con el gobierno nacional, los bancos de desarrollo, las
organizaciones internacionales y las ONG para garantizar
que actuemos en el mejor interés de las personas
más vulnerables y aprovechemos la oportunidad que
se presenta después de un desastre de reforzar verdaderamente
la resiliencia de la comunidad y reducir el riesgo de desastres.
- Pero volvamos a la fase de emergencia y situemos la intervención
temprana en el contexto de los esfuerzos internacionales
para facilitar, coordinar y reglamentar la asistencia humanitaria.
En cuanto federación de Sociedades Nacionales, creemos
firmemente en la primacía de los actores nacionales.
El principio de subsidiariedad es en gran medida la piedra
angular de la manera en que concebimos funciones y responsabilidades
en cuanto a la intervención en casos de desastre.
Esto último no abarca únicamente al gobierno
nacional (al que el derecho internacional reconoce un papel
primordial) y las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja
y de la Media Luna Roja, en calidad de auxiliares de los
poderes públicos, sino también a las comunidades
locales incluidos los voluntarios de la Cruz Roja y de la
Media Luna Roja, cuya capacidad de intervención es
invariablemente un factor decisivo para salvar vidas. Aun
así, la solidaridad internacional, particularmente
en la forma de asistencia humanitaria del exterior, sigue
siendo necesaria en muchas situaciones de desastre cuando
los actores locales no dan abasto, tal como sucedió
tras del tsunami devastador de 2004.
- En la alocución de apertura de esta conferencia,
Don Juan Manuel Suárez del Toro Rivera, nuestro presidente,
señaló que en el Movimiento Internacional
de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, cuestiones elementales
de principios, derechos y deberes en situaciones de desastre
natural o tecnológico se han establecido hace mucho
tiempo. Tal como afirmara la Conferencia Internacional de
la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (Principios y normas
de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja para el socorro
en casos de desastre, aprobados por la XXI Conferencia Internacional,
versión revisada), nosotros creemos que todo ser
humano tiene derecho a recibir asistencia humanitaria de
acuerdo con sus necesidades y que nosotros – tanto
en lo que se refiere a cada Sociedad Nacional como al Movimiento
en su conjunto – tenemos la obligación de tratar
de prestar esa asistencia en forma imparcial, neutral, eficiente
y efectiva. Ahora bien, la cuestión que se nos plantea
es saber de qué manera debería facilitarse,
coordinarse y reglamentarse la asistencia humanitaria internacional,
cuando se necesita.
- Por ejemplo, ¿se deberían obviar los requisitos
de visado de entrada para los actores humanitarios y concederles
privilegios de aterrizaje, sobrevuelo, anclaje y transporte
para garantizar que la ayuda llegue en las primeras horas
y los primeros días críticos después
de un desastre? ¿La asistencia humanitaria internacional
debería recibir una dispensa especial de peajes,
aranceles e impuestos de aduana para que vaya directamente
donde tiene que ir? ¿Qué garantías
hay en cuanto a la calidad, la transparencia y la propiedad
de la ayuda internacional? ¿Qué seguridades
tenemos de que los esfuerzos internacionales completarán,
en lugar de socavar o reemplazar, la capacidad de las comunidades
locales, los actores humanitarios nacionales y los gobiernos
nacionales? Desde un punto de vista puramente práctico,
estas no son preguntas fáciles. Aunque se necesita
un acceso rápido para que la ayuda internacional
sea efectiva, se pueden cometer, y se han cometido, abusos
en cuanto a dicho acceso. Al respecto, en nuestra experiencia
del tsunami hay ejemplos de barreras jurídicas innecesarias
y prácticas estériles de algunos prestadores
de ayuda.
- Existen algunas respuestas a estas preguntas, pero están
dispersas en distintas ramas e instrumentos del derecho
internacional, por ejemplo:
• derecho internacional de aduanas, aviación,
salud, energía atómica, comunicaciones, medio
ambiente y derecho del mar;
• numerosas resoluciones, decisiones y recomendaciones
relativas a cuestiones de DIICD, adoptadas por órganos
intergubernamentales, incluidos la Conferencia Internacional
de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, la Asamblea y el
Consejo Económico y Social de las Naciones;
• el Código de Conducta relativo al socorro
en casos de desastre para el Movimiento Internacional de
la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y las organizaciones
no gubernamentales (ONG) y las normas del Proyecto Esfera,
fruto del movimiento en pro de la rendición de cuentas
que va creciendo entre los actores humanitarios;
• la red sustancial de tratados de asistencia mutua
y bilateral entre Estados que se ha extendido a lo largo
del siglo pasado y el escaso número de tratados multilaterales
que se centran en estas cuestiones, siendo el más
reciente el Acuerdo sobre gestión de desastre e intervenciones
de urgencia, adoptado por los países de ASEAN, en
julio de este año
No obstante, hasta hace poco, este marco normativo internacional,
no tenía nombre propio ni se había explorado;
por lo tanto, no es sorprendente que muchos a quienes más
le concierne no lo conozcan cabalmente. Además, el
marco existente es endeble y persisten grandes lagunas,
tanto en lo que respecta a la ratificación de instrumentos
clave como al campo de aplicación de los mismos.
- Desde 2001, la Federación Internacional ha tratado
de abordar ese problema mediante su proyecto de Normas leyes
y principios aplicables en las acciones internacionales
en casos de desastre, o Proyecto DIICD, en cuyo ámbito
se compilaron más de 400 instrumentos internacionales
en la materia, se comisionaron estudios de caso en más
de 12 países, se celebraron consultaras con expertos,
profesionales y gobiernos, y se buscó divulgar el
DIICD existente y las consiguientes lagunas. Aún
queda mucho por hacer y la Federación espera que
conferencias como ésta estimulen más planteamientos
sobre este tema nuevo y tan importante. Actualmente, la
Federación está organizando una red de particulares,
organismos y gobiernos interesados en tratar y discutir
soluciones de los problemas que subsisten en el DIICD y
abriga la esperanza de que a muchos de ustedes les interese
unirse a ella.
- Para terminar, la muestra de solidaridad internacional
con los damnificados por el tsunami, se tradujo en una enorme
confianza en nosotros para ayudarles a recuperar sus medios
de subsistencia. Ahora bien, ese debe ser un esfuerzo de
colaboración que, en primer lugar, garantice que
sean ellos los agentes, ofreciéndoles recursos y
apoyo para que actúen, ahora y en previsión
de cualquier otra calamidad a la que tengan que hacer frente
en el futuro.
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